수협중앙회 수산경제연구원 이창수 책임연구원은 <TAC 제도 기반 어업규제 개선방안> 연구보고서에서 총허용어획량(TAC) 제도에 기반한 합리적인 어업규제를 구축하기 위한 기본 방향을 TAC 제도의 근본적인 문제 해결, 어업인 건의사항의 최대한 수용, TAC 참여 어업인의 지원, 어업구조 재편으로 삼았다. 이 책임연구원은 이에 대한 기본 방향에 따른 세부 방안을 제시했다.

TAC 제도의 보완
우리나라의 TAC 제도는 도입 이후 20여 년의 시간이 흘렀다. 시간의 흐름만큼 TAC 적용 어종이나 참여 업종의 수는 점점 더 늘어났다. 그렇지만 제도의 운용 방식에 대한 기본 틀은 일관되게 유지하고 있는 특징이 있다.
하지만 TAC 제도 적용 어종과 업종의 수 확대에 초점을 맞춰 운용되다 보니 제도 시행 초기에 예상됐던 문제, 예를 들어 제도 참여 여부에 따른 역차별과 형평성 문제 등은 오늘날에도 여전히 문제로 남아 있다. 또한 쿼터의 배분 방식, 전배 방식, TAC 소진율 제고방안 등 여전히 현실적 문제를 가지고 있다.
따라서 정부는 TAC 전면 확대 등의 정책 추진에 앞서 기존 TAC 제도의 근본적인 보완에 더 큰 관심과 노력을 기울여야 하며, 이를 위해 각 어종별 TAC 제도 보완을 위한 전문적인 연구를 체계적으로 진행할 필요가 있다고 밝혔다.
또한 TAC 운영 방식의 다양화를 위한 고민도 함께 기울여야 한다는 것이다.
TAC 제도 운영 방식에 대해 기술적 관리 수단의 적용을 어종별, 지역별, 해역별로 구분해 각각의 특성이 반영되도록 규제의 방식을 전환할 필요가 있다고 밝혔다.
이 연구원은 TAC 운영 방식에 대해선 다양화를 제시했다.
연안어업을 대상으로 TAC 제도를 도입·적용할 때에는 그 운영 형태도 달리해야 하는데 동일한 방식으로 접근할 경우 모니터링 등 감시·감독의 어려움이 클 것으로 예상되기 때문이라고 밝혔다.
이어 TAC 참여 어업인들은 제도 참여로 겪는 역차별 때문에 상대적인 박탈감을 느끼고 있다며 이에 임의의 어떤 어종에 TAC 제도를 적용하게 되면 해당 어종을 어획하는 모든 어업인이 제도에 참여하도록 제도를 개선할 필요가 있다고 제언했다.
수산자원은 해양환경의 변화에 크게 영향을 받으므로 주기를 형성한다고 판단되는 어종의 경우 TAC 운영 주기 기존 1년이 아닌 2년 또는 3년으로 확대해 운영하는 방안을 강구해야 한다고 밝혔다. 이 경우 해당 어종에 대한 장기 관찰이 가능하고, 자원 추정에 따른 행정비용이 절감되는 등의 가시적인 효과를 기대할 수 있으며 어업인의 입장에서는 장기적 관점에서의 어업경영이 가능해진다는 효과도 있어 더 체계적인 관리가 가능하다는 것이다.
쿼터 배분체계 보완에 대해서는 할당 방식을 재검토해야 한다고 밝혔다.
우리나라의 쿼터 배분은 과거 어획 실적에 대해 80%의 가중치를 두고 이뤄진다. 이에 따라 신규어업인의 진입에 어려움을 겪으며, 피치 못할 사정으로 일시적으로 어획 실적이 저조했던 어업인에게 불리하게 작용하는 등의 부정적 영향이 발생했다. 따라서 쿼터 배분의 방식, 차등 배분 시 가중치 등을 재검토할 필요가 있다는 것이다.
또한 쿼터의 전배 제도를 활성화함으로써 소진율 제고도 기대할 수 있다고 밝혔다. 
TAC에 대한 신뢰성을 제고하기 위해서는 생물학적허용어획량(ABC) 추정 시 정밀한 기초자료의 투입과 수산자원에 대한 기초 연구 활성화가 이뤄져야 한다고 밝혔다.
중간지원조직의 역할 강화를 위해서 중간지원조직 활성화와 제도 운용에 대한 자율권도 주어져야 한다고 밝혔다.
TAC 제도의 운용 주체는 정부다. 이에 따라 정부에서 결정된 TAC를 지자체로 할당하고 지자체는 개별 어업인 또는 선박에 쿼터를 배분한다. 지자체에서 관할하는 만큼 어업인 간 신속한 협의, 전배 등의 서비스는 기대하기 힘든 것이 사실이기 때문에 업종 또는 어종별 중간지원조직의 활성화가 필요하다는 것이다.
또한 어업인들이 중심이 되는 중간지원조직의 구성은 물론 어업자 협약을 활용한 자율적 규제를 통해 정부의 규제 완화를 이끌어낼 필요도 있다고 덧붙였다. 이와 함께 정치망어업 같은 통제가 어려운 업종에 대해서는 예외도 인정해야 한다고 밝혔다.
어업인 건의사항에 대해서는 건의사항을 분석하고 적극적으로 수용할 필요가 있으며 특히 TAC 운영방식의 세부적인 디자인, TAC 제도의 보완에 적극적으로 활용할 수 있을 것으로 판단했다.

TAC 참여 어업인 지원 
TAC 참여어업인의 지원에 대해선 어업인 소득 보전의 필요성을 크게 두 가지로 구분했다. 
TAC 제도의 안정적 운영, 어업인의 어업경영 안전망 구축이다. 
먼저 TAC 제도의 안정적 운영이 필요하다는 것. 
현행 TAC 제도의 불완전한 운영으로 어업인의 제도 순응도가 높다고 보기 힘들다. 실제 TAC 제도는 또 다른 제약으로 작용해 어업인의 불법행위를 조장하기도 한다. 따라서 어업인들의 소득을 보전함으로써 제도 순응도를 높이고, 안정적인 제도 운영을 꾀할 필요가 있다는 것이다. 
둘째 상대적으로 사회적으로 취약한 어업인들에게 어업인 소득 보전은 어업경영을 안정시키므로 하나의 사회적 안전망으로 작용한다. 농업과 함께 수산업은 자연의 영향에 경영실적이 크게 좌지우지되는 특징을 가지고 있다. 이에 사회적 안전망 구축의 일환으로 어업인 소득 보전방안이 강구될 필요가 있다고 밝혔다.

연근해어업 감척 확대
연근해어업 감척 확대의 필요성도 강조했다.
지속적으로 감척사업이 추진되고 있으나 근해어업의 근해어업 허가정수 대비 허가건수가 여전히 많아 감척이 지속적으로 필요한 상황이다. 특히 오징어를 대량으로 어획하는 근해채낚기, 쌍끌이대형저인망, 대형트롤, 동해구중형트롤의 어업경영이 악화되는 모습을 보여 구조조정이 필요한 것으로 이 책임연구원은 판단했다. 

제도 개선방안
이 책임연구원은 “수협의 경우 TAC 제도의 개선과 관련해 몇 가지 건의를 했다”며 관련 규정·지침의 개정을 위한 방안을 포함한 수협의 건의 사항과 관련한 구체적인 개선방안을 제안했다.
첫째, 부수어획량에 대한 별도 유보량 설정이다.
어업자가 할당받은 TAC 대상 어종 외 다른 TAC 대상 어종을 어획할 경우 발생할 수 있는 어려움을 해결하기 위한 방안이다. TAC 참여업종에 대한 부수어획물을 위한 별도 유보량을 설정함과 함께 관련 규정에 명문화할 필요가 있다. 특히 이는 현실적으로 저인망, 안강망 등 혼획이 불가피한 업종에 대한 별도의 유보량 확대가 시급히 요구된다.
둘째, TAC 대상 어종 할당량 초과분 타 대상 어종 할당량 대체다.
이 건의사항은 TAC 대상 어종 할당량 초과분을 다른 TAC 대상 어종 할당량으로 대체함으로써 효율적으로 소진량을 관리할 필요가 있다는 데서 비롯됐다. 이를 위해 참여 어선 내 TAC 대상 어종 간 전배를 허용해야 한다. 다수 어종을 TAC 대상 어종으로 총허용어획량 제도의 적용 받는 업종에 대해 인센티브를 부여함으로 업종 간 효율적이고 형평성에 맞는 정책 실현을 통해 어업인의 자발적 참여를 유도할 수 있을 것이고 밝혔다.
셋째, 신규 어선에 대한 할당량 배분 방식 개선이다.
쿼터의 배분 방식이 어획 실적을 기준으로 하기 때문에 신규 어선의 진입에 부정적 영향을 줬다. 이에 신규어선에 대한 TAC 할당량 배분 방식의 개선이 요구됐다. 이러한 개선 요구는 신규어선은 물론 선박사고, 어선원 사고로 인해 조업하지 못한 선박에서도 동일했다는 것.
제도적 개선은 동종업종 평균 어획량을 기준으로 할당량을 배분하는 것이이라고 밝혔다.
넷째, 총허용어획량의 시·도간 조정 방식 개선이다.
쿼터의 소진과 관련해 전배는 매우 중요한 수단이다. 이것이 더욱 자유롭게 이뤄질 수 있다면 더 원활한 소진율 관리를 기대할 수 있다. 전배와 관련해 현재 시·도간 총허용어획량 조정을 위해서는 어종별 전체 TAC 할당량의 70% 이상 소진돼야 한다. 그러나 이러한 조건을 맞춰 전배를 받으려 해도 현실적으로는 많은 제약이 따른다. 이에 제도를 개선해 시·도간 원활한 전배가 이뤄지도록 할 필요가 있다고 밝혔다.
다섯째, TAC 할당량 전배 활성화를 위한 제도 개선이다.
쿼터의 효율적인 소진은 어업인들의 어업경영에 매우 중요함에 따라서 전배 절차를 간소화해 전배가 활발하게 이뤄질 수 있도록 해야 한다고 밝혔다.
현재 전배 신청 후 승인, 사후확인까지 까다로운 절차와 오랜 시간 소요로 어려움을 겪고 있어 이의 개선이 요구된다는 것이다.
이를 위해 어업인 동의 시 시·군·구에서 먼저 전배를 승인하고, 시·도는 사후 확인하는 방법으로 절차를 개선해야 한다. 예를 들어 행정기관에 직접 출석하지 않더라도 전배동의서와 인감증명서를 제출하는 방법 즉, 문자 접수 또는 수산자원조사원을 통한 접수 등이 고려될 수 있다고 제시했다. 전배한 물량에 대해서는 전배해준 어업인이 전부 소진한 것으로 반영해 전배 활성화에 기여할 것으로 보인다는 것이다. 
마지막으로 다년제 TAC 제도 도입이다. 현재 우리나라는 해마다 자원평가를 통해 할당량을 산정하고 어업인에게 배분하고 있다. 그러나 행정력 낭비가 심하고 자원 변동이 심한 자원에 대한 대응이 불가함에 다년제 TAC 도입이 필요하다는 것.
우리나라의 경우 3년 다년제 TAC 제도 도입을 고려할 수 있다고 제언했다. 자원평가를 3년 주기로 실시하는 다년제 TAC 도입으로 어업인은 3년분 할당량 안에서 자원 변동 상황에 유연하게 대응할 수 있다. 3년에 1회 정밀한 자원평가를 실시하되 급격한 자원 변동 시 추가 조사 등을 병행하면 된다는 것이다.   

장승범 기자 다른기사 보기