섬 관리·지원체계 제각각… 부처 간 협업 강화 필요

국내 유·무인섬 총 3382개… 국토 면적의 4%가량 차지
정부, 371개 섬 대상으로 제4차 섬종합발전계획 추진 중
주무부처 다원화 등으로 종합적 지원제도 수립·집행 한계
부처 협업체계 만들어 사각지대 방치되는 섬 없도록 해야
 

섬은 주민 삶의 터전이자 국민의 관광지이며, 최근 들어 섬은 해양주권 수호와 해양자원 확보, 국가안보 측면에서도 중요한 위치에 있다. 이처럼 섬은 중요하지만 섬 지역에 대한 관리와 지원은 미흡하다는 지적이 많다. 특히 근래에는 섬 지역의 인구 감소와 고령화로 무인섬이 증가함에 따라 대책 마련이 필요하다는 목소리가 높아지고 있다.

섬은 크게 사람의 거주 유무에 따라 유인섬과 무인섬으로 구분된다. 

유인섬 관련 통계는 행정안전부에서 관리하는데, 실태조사 및 통계 관리와 관련된 직접적인 법적 규정은 없다. 다만 섬 통계는 섬의 발전과 진흥에 필요한 자료라서 매년 지방자치단체의 협조로 관련 자료를 취합해 정리하고 있다. 그리고 무인섬 관련 통계는 해양수산부가 관리하고 있는데 ‘무인도서법’ 제4조와 제9조에 근거해서 실태조사 등을 하고 있다

행정안전부가 조사한 유인섬과 해양수산부가 조사한 무인섬을 합친 전체 섬은 총 3382개가 있다. 이들 섬의 총 면적은 3864.49㎢으로, 국토 면적(10만443.6㎢)의 3.85%이다. 유인섬은 2021년 기준으로 464개이고 면적은 3779.19㎢이며, 이는 제주도 본도(本島)를 제외한(본도와 방파제 또는 교량 등으로 육지와 연결된 때부터 대통령령으로 정하는 기간 10년이 지난 섬) 수치다. 무인섬은 2020년 기준으로 2918개이고 면적은 85.29㎢이다.

그리고 17개 광역자치단체 중에서 11개 지역(부산, 인천, 울산, 경기, 강원, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남, 제주)에 섬이 있는데, 이 중에서 울산과 강원은 무인섬만 있다. 섬의 지역별 분포를 보면, 전남에 가장 많은 섬이 있는데 2014개(유인섬 271개, 무인섬 1743개)로 59.6%를 차지하고 그다음 경남이 552개(유인섬 77개, 무인섬 475개)로 16.3%이다. 섬의 인구수는 경남이 31만6366명(38.6%)으로 가장 많았고, 인천 18만9362명(23.1%), 전남 16만6067명(20.3%), 부산 11만4583명(14.0%) 순이었다. 

해양수산부의 무인섬 조사에 따르면, 2020년 기준으로 전국에 총 2918개의 무인섬이 있는 것으로 나타났다. 이 중에서 지번으로 등록된 섬은 2555개이고, 미등록된 섬은 363개가 있다. 그리고 무인섬 중에서 관리유형이 지정된 섬은 2230개이고, 미지정된 섬은 688개가 있다.

정부가 유인섬 발전을 위해 수립하는 종합계획으로 ‘섬 발전 촉진법’에 근거한 섬종합발전계획이 있다. 이 계획은 섬 지역의 생활환경 개선을 통한 주민의 복지 향상을 도모하기 위해 1988년부터 수립해온 10년 단위의 법정계획으로, 현재 제4차 섬종합발전계획(2018~2027년)을 추진하고 있다. 

제4차 섬종합발전계획에서 대상이 되는 섬은 8개 시·도, 36개 시·군·구의 371개이다. 371개 섬 중에서 행정안전부가 담당하는 ‘특수상황지역’의 섬은 188개이고, 국토교통부가 담당하는 ‘성장촉진지역’의 섬은 183개이다

사업비 총 규모는 1조5132억 원이며, 이 중에서 특수상황지역(행정안전부)의 사업비는 9493억 원이고, 성장촉진지역(국토교통부)의 사업비는 5639억 원이다. 현행 국비보조율 체계에서 성장촉진지역의 섬은 100%, 특수상황지역에 속한 섬은 약 80%를 보조받고 있다. 이에 따라 성장촉진지역은 520개 사업에 국비 5639억 원이 지원된다. 그리고 특수상황지역은 736개 사업에 국비 7476억 원과 지방비 2017억 원이 소요된다.

현재 정부가 시행하고 있는 섬 지역 관리제도의 주요 문제점들은 다음과 같다.

첫째, 정부가 섬 관련 통계자료를 체계적으로 수집·관리하지 않고 있다는 점이다. 섬 통계의 경우 행안부가 유인섬, 해수부가 무인섬을 조사해 관련 자료를 제공하고 있으나, 유인섬과 무인섬을 합친 전체 섬의 현황 자료는 제공되지 않고 있다. 더욱이 부처별, 지역별로 제공하는 섬 통계에도 차이가 있는 등 혼선이 있다는 지적이 있다.

예를 들어 전남도청이 발표한 섬 통계를 보면, 2022년 10월 31일 기준 전남도의 전체 섬은 2165개(유인섬 271개, 무인섬 1894개)로 소개하고 있는데, 유인섬의 경우 전남도와 행안부의 통계가 동일했으나, 무인섬의 개수에 있어서는 해수부는 1743개이고 전남도는 1894개라고 발표해 차이가 있었다.

둘째, 섬 지역의 유형에 따라 주무 부처가 다원화돼 있고, 관련 부처 간에 연계 부족 등으로 섬에 대한 종합적인 지원제도를 수립·집행하는 데 한계가 있다는 점이다. 섬 지원 관련 주요 부처를 보면, 유인섬 관리는 ‘섬 발전 촉진법’에 따라 행안부가 담당하고, 무인도는 ‘무인도서법’에 근거해 해수부가 담당하고 있다.

이 밖에 지정학적으로 특수한 위치에 있는 섬을 대상으로 정부가 별도의 지원제도를 두고 있다. 이와 같이 부처별로 관리하는 섬이 다르다 보니, 부처별 칸막이식 사업 추진으로 인해 정책의 효율성이 높지 않다는 지적이 있다.

무인섬의 경우에도 기관별 연계가 제대로 되지 않고 있다는 지적이 있다. 해수부가 무인도서 종합정보시스템을 구축해 공개하고 있으나 기초정보(지번 등), 속성정보(산지, 문화재, 군사시설 등) 등이 연동돼 있지 않아 정보 오류의 가능성이 있다.

또한 각 기관별로 시행하고 있는 섬 조사, 관리 등에 대해 관련 기관 간 협력체계의 구축이 필요하다는 의견이 지속적으로 제기되고 있다. 섬 관리를 위해서 관련된 중앙부처 뿐만 아니라 지방자치단체, 해군, 해경 등 유관기관 간 협력체제의 구축이 필요한데 종합적인 관리체계의 구축이 미흡한 것이 현실이다.

셋째, 정부 관리의 사각지대에 있는 섬이 존재하고 이들에 대한 지원에 한계가 있다는 점이다. 법령에 따라 유인섬 중에서 섬의 인구가 10인 미만인 경우와 함께 섬이 육지와 연결돼 10년이 지났을 경우에는 섬종합발전계획의 대상 섬에서 원칙적으로 제외되고 있다.

인천 옹진군 영흥도, 충남 보령시 빙도 등 14개의 섬은 연륙 10년이 경과해 제4차 섬종합발전계획 수립 시(2018년) 개발 대상 섬에서 제외됐는데, 이와 같은 일률적인 조치로 관리와 개발이 계속 필요한 섬 지역임에도 불구하고 지원 대상에서 배제되는 경우가 발생할 수 있다.

향후 지속 가능한 섬 지역의 발전을 위해서는 종합적이고 체계적인 섬 관련 실태조사와 더불어 국가승인 섬 통계 데이터베이스(DB) 구축이 필요하다. 그동안 섬 관련 통계는 유인섬(행안부)과 무인섬(해수부)으로 구분해서 각기 산출하고 있으며 섬 전체 통계로 구축해 공개되지 않고 있어서 정책과 입법 마련의 기초자료로 활용하는 데 한계가 있었기 때문이다. 

또한 정부의 섬 관리 및 지원체계의 개편과 더불어 섬 관련 부처 간의 협업체계의 강화가 필요하다. 국토의 종합적 관리차원에서 유인도와 무인도를 포괄해서 국가섬관리계획을 수립하고, 부처별로 수행하는 섬 관련 사업 간에 연계성을 높일 수 있는 협업체계 마련이 요구된다. 특히 향후 지속 가능한 섬 지역의 관리·지원을 위해서는 개발대상에서 제외되거나 사각지대에 방치되는 섬이 없도록 개선방안이 필요하다.

유인섬의 경우 섬종합발전계획의 개발 대상 섬에서 제외되는 섬들에 대한 대책 마련이 있어야 할 것이며, 무인섬의 경우 관리유형으로 지정되지 않은 무인섬, 지번이 등록되지 않은 섬들이 관리의 사각지대에 방치되지 않도록 하기 위한 방안도 필요하다.

현재 국내 섬은 인구 감소와 고령화 등으로 소멸 위기에 직면해 있다. 사람이 거주하던 섬이 점차 무인섬으로 전환될 것이란 우려는 현실로 다가오고 있다. 섬 지역의 소멸은 단순히 지방소멸을 넘어서 국가의 영역 손실로 이어질 수도 있어서 철저한 대비가 필요하다.

섬은 국토 영역의 한계선으로 중요한 입지를 지니고 있다. 특히 우리나라의 경우 주변 국가와의 섬 관련 영토 분쟁과 더불어 해양자원 분쟁 등이 발생하고 있다. 이처럼 우리나라 섬은 국방과 해양주권 수호란 측면에서도 의미가 크다고 볼 수 있다. 따라서 정부는 지자체와 함께 지속 가능한 섬 지역의 관리와 지원을 위한 최선의 대책을 마련하는 데 지혜를 모아야 할 것으로 보인다.