최성애 한국해양수산개발원 연구위원

어가의 소득을 지지하는 직불제

최근 수산분야에도 직불제를 도입해야 한다는 말이 여기저기서 나오고 있다. 몇 년 전부터 이에 대한 연구와 검토는 계속해 오고 있는 것으로 알고 있다.
직불제란 직접지불제의 줄임말로 정부가 시행하는 어업인 소득보조의 일종으로 생산과 연계되지 않거나, 수산정책이 가지는 자원 및 시장왜곡적인 측면을 줄이고 재정자금의 직접적인 지불에 의해 어업인 및 어가의 소득을 지지하는 정책으로 풀이 할 수 있다. WTO/FTA 체결 등으로 외국산 수산물이 들어와 국내 수산물과 시장에서 공정한 경쟁이 될 수 있도록 국내 수산물에 대해 생산 및 유통 단계에서 정부지원을 하지 않는 대신 피해보는 만큼 어업인에게 직접 보조금을 지급해 국내 어가의 소득이 유지되도록 하는 정책이다. 이러한 의미를 가지는 직접 지불제는 최근 국회를 어렵게 통과해 내년에 발효할 것으로 보이는 한미 FTA 등으로 향후 예상되는 수산부문의 피해대책의 한 방편으로 여겨지기도 한다. 농업부문에선 이미 10년 전부터 직불제를 도입해 현재 9가지의 다양한 직불제를 시행하고 있다.

공익형 직불제, 자원 어업관리 우선 고려

수산부문은 농업처럼 직불금 지원 없이도 지금까지 유지되어 온 것을 보면 수산업이 어느 정도 자생력과 경쟁력을 갖추었다고도 판단된다. 그러나 여전히 일부 어가 및 어업인은 어려움에 처해 있는 것도 사실이다. 특히 외국과 FTA 체결이 늘어날 것으로 예상되므로 이 시점에서 어가 소득을 지지하는 직불제를 수산분야에 정책적으로 도입해야 할 것으로 사료된다.
그러나 도입에는 신중을 기해야 한다. 농업의 직불제처럼 다양하게 도입할 수 없기 때문이다. 즉 농업과 어업의 특성차이에서 발생한다고 볼 수 있다. 특히 국제수산질서와의 정합성을 가져야 하는데 우선 국내외 자원관리 측면에서 생산을 조장하고 증산을 유도하는 직불금은 금지보조금에 해당되므로 불가능 할 것이다. 따라서 수산분야 도입가능한 직불제로 조건불리지역, 고령어가 은퇴, 자원 및 어업관리 그리고 친환경어업직불제 등을 고려해 볼 수 있는데 이들 직불제는 대부분 공익형 직불제에 해당되어 한 때 농업직불제와 차별하기 위해 수산보전제라고 부르기도 했다.

어촌사회 유지가 문제되는 조건불리지역

최초로 수산분야에 도입하고자 하는 것이 조건불리지역 수산직불제로 현재 국회 예산 심의 중으로 알고 있다. 조건불리지역이란 어업활동에 영향을 미치는 여러 조건이 불리해 소득, 인구감소 및 인구밀도, 고령화 및 생활환경 등에 있어 도시와 비교해 격차가 심하거나 열악해 어촌사회 유지문제가 심각할 것으로 예상되는 지역이다. 그리고 직불금 지급의 정당성은 수산업 어촌이 가지는 다면적 기능인 국경감시, 해난구조, 해양영토보전, 휴식공간제공, 생태계 유지, 전통어업 보전에서 찾을 수 있다. 단순히 어려운 지역이니 직불금을 지불하는 것이 아니라 이들 지역이 가지는 비물질적 가치, 다양한 기능과 역할에 대한 지원이라는 개념이다.
이 개념에 따르면 모든 어촌이 그 대상이 될 수 있지만 예산 및 어업인간의 형평성 등을 고려해 더욱 조건이 불리한 어촌지역을 정책사업 대상으로 한정지을 수 밖에 없다. 육지어촌보다는 도서어촌이 보편적으로 어업활동 조건이 불리하므로 조건불리지역 직불제 정책의 우선 대상으로 선정하는 것이 바람직 할 것으로 보인다. 육지어촌에도 도서어촌보다 더욱 열악한 지역이 있을 수 있는데 이는 차제에 확대하는 방안으로 하는 것이 좋을 듯 하다 .
아울러 직불금의 지원기준과 지원수준은 매우 엄격하게 설정될 필요가 있다. 직불금 지원기준은 조건불리지역과 비조건불리지역과의 어업소득 차액이고, 지원수준은 규모별 차이를 두지 않고 일정금액의 정액제가 타당성을 가진다. 만약 농업처럼 어장면적 규모별 또는 어선톤수별 직불금을 차등 지급한다면 수산업 진흥 또는 생산을 조장하게 되므로 이는 금지보조금에 해당된다. 또한 정액제에 의한 직불금 지급은 대규모 어업경영체는 원천적으로 제외한다는 의미도 내포하고 있다.

사회안전망 차원 정책적 효과 클듯

이렇게 설계된 조건불리지역 수산직불제는 사회안전망 차원의 직불제에 가깝다고 할 수 있다. 조건불리지역 수산직불제를 도입한다고 해서 내심 반기고 있었다. 현재 고령화가 급속히 진행되고 있는 어촌 실태를 고려한다면 많은 금액은 아니지만 직불금은 도서어촌의 고령어업인과 어가에는 큰 도움이 될 것으로 보인다. 직불금 등 보조금을 주지 않아도 경쟁력있는 어촌과 그렇지 않는 어촌이 있다. 그런데 동일한 1차 산업이며, 동일 정부부처에서 농업직불금이 어마어마하다는 것을 어업인들 또한 잘 알고 있다.
이는 수산업이 홀대받는다고까지 생각할 여지가 많다. 따라서 엄격한 기준을 적용하는 조건불리지역 직불금은 어업인들에게는 크게 환영을 받을 것이고, 예산면에서도 큰 부담이 없으며, 농업처럼 많은 금액 또한 아닌 것으로 안다. 따라서 조건불리지역 수산직불제 도입은 수산정책에 새로운 제도도입으로 긍정적인 평가를 받을 것이다.
단, 직불금을 지급하는 방법 등은 이미 농업분야에서 많은 시행착오를 겪었기 때문에 이를 잘 참고한다면 큰 어려움은 없을 것으로 생각된다. 또한 직불금 등 보조금 지원에 대한 우려의 시선 또한 만만치 않다는 것을 염두에 두면서 조건불리지역의 어촌 및 어업유지를 위해 시설 지원 등의 예산투입보다 직불금 지원이 어가의 소득지지에 더욱 큰 효과를 가져와 어촌의 사회안전망 확충에 일조할 것으로 보인다.