양식재해보험 사업 공적 기능 강화해 정부가 운영해야

농어업재해보험기금서 농림축산식품부는 주무부처, 해양수산부는 협의부처에 불과
농어업재해보험법 농작물·가축·임산물은 주목적 보험, 양식재해보험은 부차적 취급
양식재해보험제도 높은 손해율, 낮은 가입률, 위험분산체계 한계 등으로 개선 안 돼

양식재해보험 시장을 유지하고 공보험적 기능을 강화하기 위해 양식재해보험 운영체계를 어선원 및 어선 재해보상보험처를 국가가 직접 운영하는 정부보험으로 전환해야 한다는 주장이 수협 수산경제연구원 임종선 책임연구원이 발표한 ‘양식재해보험의 운영 효율화 방안’ 보고서에 제기됐다.

양식재해보험은 식량안보를 담당하는 기간산업인 양식산업의 보호·육성을 위해 경제정책보험으로서의 정책보험성을 가진다. 

최근 발생한 코로나19 사태로 국민의 중요 식량인 양식수산물의 출하적체와 출하가격 하락 등 양식수산물의 수급과 유통체계에 심각한 문제가 발생해 국민의 경제생활과 공공복리에 악영향이 발생하고 있다. 또한 2100년까지 수산 분야 기후백서에서도 향후 시나리오에서 더욱 많은 자연재해가 발생할 것으로 추정되고 있다. 따라서 식량안보와 기간산업의 보호를 위해 양식수산업의 중요성은 증가할 수밖에 없다는 것이다.

농어업재해보험법에서는 농작물재해보험, 가축재해보험, 임산물재해보험을 주된 목적 보험으로 보고 있으며 양식재해보험은 부차적인 것으로 다뤄지고 있다는 것이다. 우선 양식어업과 농업이 가지는 생산, 환경, 유통, 관리 제도적 차이점을 도외시한 채 포괄적으로 적용하고 있다는 것이다.

자연재해로 발생하는 위험에 대응하기 위해 농어업재해보험기금을 통해 위험을 분산하고 있지만, 농림축산식품부가 주무부처이고 해양수산부는 협의부처에 불과하다는 것. 또한 농림축산식품부는 농업정책보험금융원에 재해보험사업과 관련된 8가지 사항을 모두 위탁하고 있지만, 농금원의 특성상 양식재해보험과 관련된 사업을 수행하는 것은 태생적 한계가 명백하게 존재한다고 밝혔다.

임 연구원은 민영보험사들의 양식재해보험 운영 기피를 방지하고, 양식어업인들의 경영 안정과 신속한 복귀를 위해 양식재해 보험을 국가가 직접 운영하도록 할 필요성이 있다고 주장했다. 양식재해보험이 공보험적 정책보험으로서의 역할을 수행하기 위해서는 위험분산, 손해평가, 보험료율 등이 핵심적 사항이다. 특히 위험분산은 경제정책 목적의 달성에 중요한 요소이다. 자연재해의 불확실성에 기인해서 발생하는 양식재해보험의 경우 위험도 측정이 일반보험보다 어려워 민영재해보험 및 국가재보험 가입을 통해 위험을 분산해왔다. 

앞선 분석에 따르면 양식재해보험의 누계손해율(2012~2019년)이 2534%, 이 기간 동안 연평균 손해율이 316.7%로 높게 나타나고 있다고 밝혔다. 현재까지 나타난 양식재해보험의 가장 큰 문제점은 보험사업자의 높은 손해율에 따른 누적손해율 증가로 인한 재해보험사업의 기피와 생산자인 양식어업인의 낮은 가입률에 따른 규모의 경제화 부재 문제로 분석했다.

특히 수협중앙회는 어업인의 경제적, 사회적, 문화적 지위 향상과 국민 경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다는 본질적 목적에도 불구하고 양식재해보험으로 다른 경제사업의 손실을 메꾸고 있다는 것이다. 이는 결국 수협의 주인인 어업인들이 향유해야 할 보편적 이익이 매몰되는 불균형을 초래하고 있다는 것이다. 또한 정부가 고시를 통해 보험품목, 보험료율 산정, 보험가액 손해액 산정 등에 적극적으로 개입해 민영보험사의 운영 자율성이 제한받고 있다고 지적했다.

양식재해보험은 양식어업인(보험가입자)→수협중앙회(재해보험사업자)→민영재보험 및 국가재보험의 형태로 운영되고 있다. 임 연구원은 현재의 양식재해보험 운영체계로는 이러한 문제점을 해결하는 데 한계가 나타나고 있다고 밝혔다.

그동안 양식재해보험제도의 개선을 지속적으로 추진해왔지만 높은 손해율, 낮은 가입률, 저조한 양식어업인들의 인식, 위험분산체계의 한계, 규모의 경제 부재 등의 문제는 해결되지 않고 있다는 것.

따라서 기존의 양식재해보험 개선방안에서 제시되고 있었던 국가재보험 관리, 대상품목 확대, 가입 절차 간소화, 전문인력 양성, 보험료 부담 완화 등의 일부 개선이 아닌 양식어업 보호 및 육성을 위한 공보험적 기능 강화를 위해 운영체계적 측면에서 포괄적인 재검토가 필요하다고 주장했다. 공보험적 기능의 강화를 위해서 운영체계의 개편이 시급히 요청되며, 양식재해보험 사업의 기획과 관리를 국가(해양수산부)가 직접 운영하는 체계로 개편할 필요가 있다는 것이다.

국가에 의한 직접 운영체계로의 개편이란 위험인수를 국가가 직접 담당하는 것이다. 국가가 보험사업의 기획, 개발, 위험인수를 직접 담당하고 민영보험사인 수협중앙회에 보험 판매와 보험금 지급 등의 보험 업무를 위탁 운영시키는 방안이다. 즉 국가가 직접 양식재해보험을 운영하는 정부보험의 방식을 취하는 것이다.

양식재해보험은 본질적으로 공보험적 성질을 가진다. 양식재해보험이 이처럼 공보험적 성질을 내포하고 있음에도 운영주체가 민영보험사인 수협중앙회로 제안되고 재보험을 통해 위험을 분산하고 있다. 앞서 언급했듯 양식재해보험의 경우 높은 손해율, 양식어업인들의 낮은 인식 개선과 가입률 제고를 위해 국가가 직접 양식재해보험을 기획 및 운영하는 방안이 필요하다는 것이다. 

그는 국가에 의한 직접 기획 및 운영을 통해 민영보험사의 이윤극대화 추구로 발생하는 공공성 저하를 해결할 수 있다고 밝혔다. 즉 양식재해보험을 어선원 및 어선재해보험과 같이 국가가 직접 기획 및 운영하는 정부보험 방식으로 운영한다는 것이다.

양식재해보험의 운영주체인 국가와 위탁사업자인 수협중앙회 사이의 업무범위에 대해선 해양수산부는 제도, 국가재보험, 재보험약정 체결, 기금 운영, 보험상품의 개발, 보험료율 산정, 보험통계 운영 등을 담당한다. 해양수산부는 보험상품의 판매, 보험금 지급, 손해액 산정 등의 업무를 수협중앙회에 위탁해 실시토록 하는 것이다. 위탁의 경우 해양수산부의 운영에 비해 공공의 이익 보장과 공공서비스의 동시 제공뿐 아니라 보험가입자의 입장을 상대적으로 충실히 반영하고 효율적이고 유연한 운영이 가능하다는 장점이 있다고 밝혔다.

임 연구원은 양식재해보험의 가입률 제고를 위해 연근해어업재해보험의 신규 도입과 어업수입 안정보장보험의 신설도 제시했다.

현재 어업재해로 말미암은 손해보전의 대상은 양식재해보험의 목적물인 양식수산물과 시설물만이 존재하고 있다며 양식재해보험의 규모의 경제 확보 및 위험 분산의 효과 증대를 위해 어선어업을 대상으로 하는 연근해어업재해보험을 도입해야 한다는 것이다.

또 (가칭)어업수입안정보장보험을 실시해 양식어업인들이 보험 한도액을 초과하는 이익하락분을 보전하자고 주장했다. 이는 수산정책과의 연계를 통해 자율적 수산자원 관리와 공적 기능을 향상시키고 상호 보완하는 작용을 한다고 밝혔다. 또한 연근해어업재해보험이 도입되는 경우 어선어업도 포함된다고 밝혔다. (가칭)어업수입안정보장보험의 도입을 통해 양식재해보험의 경영 안정 기능을 보완할 수 있고 이는 양식재해보험 등의 가입을 전제로 한다고 밝혔다.

임 연구원은 국가가 직접 기획·운용하는 정부보험으로서의 체계를 확립하고, 가입률을 확대하기 위해 연근해어업재해보험과 어업수입안정보장보험을 반영하기 위한 (가칭)어업재해보험법의 제정이 필요하다고 제언했다.

양식재해보험법과 농작물재해보험법은 연혁적, 태생적으로 분리돼 있다며 양식재해보험을 규율하는 농어업재해보험법은 2010년 농작물재해보험법에 양식수산물재해보험법을 통합해 현재의 기틀이 마련됐다는 것. 2008년 해양수산부가 폐지되면서 수산정책, 어촌 개발 등의 주요 업무가 농림수산식품부로, 해양정책 및 해운 등의 주요 업무는 국토부로 이관됐다. 이후 2013년 해양수산부가 부활했음에도 양식재해보험이 농림축산식품부의 주관으로 운영되고 있다는 것이다.

특히 현재의 농어업재해보험법은 농업과의 차이에도 불구하고 양식어업과 수산업의 특수성을 반영하지 못하고 있다고 지적했다. 또한 국가재보험 운영 시 농림축산식품부 장관이 주된 운영권자이며 해양수산부 장관은 협의권자에 불과하다는 것. 농림축산식품부 장관이 농업재해보험에 대한 지도·감독 권한을 가지고 있는 데 비해 해양수산부 장관은 양식재해보험을 관장하지만 업무에 대한 지도·감독에 대한 명시적 규정이 부재하다고 지적했다.

또한 양식재해보험을 기존 어선원 및 어선재해보상보험에 포함하자는 일부 의견도 존재하지만 두 보험의 법적 성질, 재해의 개념 및 범위, 보험 대상이 상이하기에 통합하는 것은 어렵다고 밝혔다. 임 연구원은 “양식재해보험의 공보험적 기능을 강화하고, 산업적 특수성에 따른 효율적 운영 및 관리체계를 마련하기 위해선 별도의 법률인 (가칭)어업재해보험법 도입이 필요하다”고 주장했다.