수산직접지불제 시행에 관한 법률 전부 개정안
신용민 부경대 교수
수산업의 공익적 기능은 수산물 생산과 해양환경 보전, 수산자원 보호, 해양영토 수호와 해난구조 활동, 어촌사회, 문화의 유지와 발전 등으로 구분해볼 수 있다.
전부개정 법률안은 21개 조문과 부칙으로 돼 있으며 공익 기능에 대한 개념 정의를 안전한 수산물 공급, 수산자원 및 해양 보전, 해양영토 수호, 어촌사회 유지로 규정하고 있다. 법안에서는 직불제의 구성은 조건불리지역 직접지불제와 경영이양 직접지불제로 돼 있다.
그러나 수산자원 보호 직접지불제는 공유자원에 대한 공익성 문제가 있으며, 친환경 수산물 기술 및 자재 보급 지원을 위한 직접지불제는 생산에 따른 비용 증대와 소득 감소에 대한 지원으로 검토할 필요가 있다.
법률 개정과 하위법령 개정 시 해양, 수생태계, 수산자원의 가치가 공익적인가에 대한 고민이 있어야 한다. 특히 물고기를 잡는 것이 공익적인가, 안 잡고 보호하는 것이 공익적인가에 대한 검토도 있어야 한다.
이번 법률 개정에서 인식해야 할 부분은 농업 분야와의 차이와 차별화를 인식하고 있는가, 창출 가능한 공익의 가치를 잊고 있는 것이 아닌가, 수산업 특성상 공익 창출의 효과가 매우 빠르고 넓고 큰 점, 공익형 직불제가 해야 할 역할과 대상 등에 대해 인식해야 한다.
효과적으로 제도화하기 위해 직불제 관련 법령에 대한 많은 논의가 있어야 할 것이다.
수산업·어촌 분야 공익적 기능
류정곤 한국해양수산개발원 명예연구위원
우리나라는 농업의 공익적 기능을 다원적 기능이라는 용어로 정의하고 있다. 이를 토대로 2016년 농업의 공익적 가치를 27조8993억 원으로 규정하고 있다. 수산업·어촌의 공익적 기능은 식량 공급과 건강, 생태계 보전, 국민생명과 안전, 국가 이미지 등 6개 분야 14개 기능으로 정의할 수 있다. 농업과 비교하면 국민의 생명과 안전 보장, 국가 이미지 제고 등 독특한 공익적 기능이 있어 농업과 분명한 차이가 존재한다.
수산업·어촌의 공익적 기능 보존을 위해서는 정책 대상을 국민으로 확대하고, 구체적인 목표와 시책을 수립해야 하며, 기능적 정책 지표를 제시해야 한다.
또한 공익적 기능 확산에 대한 인센티브를 부여하고 공익적 가치의 조사·평가를 실시해 수산업·어촌 발전 기본계획에 반영해야 한다. 생태계 기반 지속가능한 수산업을 위해 수산물 생산 패러다임을 전환해야 한다.
수산업·어촌 발전 기본법이나 수산직접지불제법에는 공익적 기능을 규정하고 공익적 기능의 보전 및 증진을 위한 법적 명문화, 공익적 기능 증진의 구체화와 함께 공익형 직불제 지원 근거 등이 마련돼야 한다.
수산 분야 공익형 직불제 도입 필요성
변해중 해양수산부 소득복지과장
수산업·어촌은 안전한 수산물 공급, 수산자원과 해양환경의 보전, 해양영토 수호 등 다양한 사회경제적 효과를 창출하는 공익적 기능이 있다. 그리고 이러한 수산 분야 공익은 이동성이 큰 수산자원과 공유수면을 대상으로 발생하기 때문에 지역적으로 고정돼 있는 토지를 기반으로 한 농업보다 지원을 통한 파급력이 더 크다고도 할 수 있다.
최근에는 자원 남획 문제 등에 관심이 높아지고, 금지약품 사용 식자재에 대한 불안 등으로 단순한 식량이 아닌 친환경 수산물에 대한 인식이 높아진 것 등을 사례로 들 수 있다.
해외에서도 이 같은 정책환경 변화에 따라 생산 증대가 아닌 수산업의 다원적 기능 증진을 위한 각종 보조금을 운영 중인 것으로 파악되고 있다.
농업의 경우 쌀 직불제의 근간을 이루고 있던 ‘농업소득의 보전에 관한 법률’을 ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률’로 전부 개정하고, 2조4000억 원의 예산을 확보해 올해 5월부터 공익직불제를 시행할 예정이다.
현재 ‘수산직접지불제 시행에 관한 법률’은 도서와 접경지역 수산직불제에 관한 사항만 규율하고 있어, 공익형 직불제 도입과 시행을 위해서는 동 법률에 추가적인 직불제에 대한 시행근거와 추진 절차 등을 포함해 개정해야 한다. 국민들에게 정책에 대한 예측가능성을 높이고, 제도의 안정적 추진을 위해서라도 법 개정이 꼭 필요하다고 할 수 있다. ‘수산직불제법’ 개정이 수산 분야에 공익형 직불제 도입의 첫걸음인 것이다.
정부는 동 법률의 개정을 통해 수산 분야 공익형 직불제 도입의 기반을 마련해 직불제가 수산자원 보호, 수산물 안전 및 어촌의 활력 제고 등 지속가능한 수산업을 위한 추진동력이 되도록 최선의 노력을 다할 것이다.
어업인에게 반드시 필요한 공익형 직불제
김성호 한국수산업경영인중앙연합회장
공익을 대표하는 사회적 수산업은 어획, 양식, 가공, 유통 등 전통적인 수산업 분야 이외에 돌봄, 치유, 고용, 교육 등 어촌지역에서 필요로 하는 모든 분야의 활동과 국토 방위, 전통문화 계승, 환경 보전, 국민들에게 안락한 쉼터 제공 등의 공공의 사회적 서비스를 제공하는 목적을 지니고 있다. 공공의 이익을 대표하는 사회적 수산업이 어촌사회에서 성공적으로 정착하기 위해서는 철저한 사전 계획, 지역민의 열정, 협조 및 참여, 중앙정부와 지자체의 지원 등 여러 가지 요소가 필요하다.
수산 분야 어촌도 현재 소득원을 다양화하고자 부단한 노력을 기울이고 있다. 그러나 어촌공동체의 토대인 마을어장의 생산성 저하 및 폐쇄, 대내외적 무역마찰, 어장의 외국 어선 불법조업 문제와 어족자원 고갈 등이 예상 밖으로 빠르게 진행되고 있으며, 무엇보다 어촌 인구의 고령화 속도가 시대 변화에 적응코자 하는 의지를 상실케 할 만큼 급격하게 이뤄지고 있는 실정이다.
궁극적으로 이 모든 것이 수산 분야의 사회적 가치를 인정하지 않았기 때문에 발생되는 문제이다. 이런 점에서 공익형 수산직불제는 어업인들에게 희망과도 같은 것이며, 반드시 필요한 제도이다. 어업인을 위해 법을 만드는 국회, 행정기관 그리고 수산단체 모두가 노력하고 기대하는 공익형 수산직불제의 긍정적 효과로 살기 좋은 어촌, 발전하는 수산업이 되길 바란다.
수산 분야 공익적 기능, 직불제 추가 도입 필요성
김현용 수협 수산경제연구원 원장
수산경제연구원 연구에서는 공익형 직불제에 대한 도입 필요성, 유형, 도입방안을 도출하고자 정책 입안자, 수요자, 전문가의 의견을 수렴하기 위해 정성조사를 실시했다.
조사 결과에 따르면, 수산업과 어촌이 다양한 공익적 기능을 수행함에도 불구하고 이에 대한 보상은 거의 없었으며, 그 보상도 미미한 실정으로 나타났다. 그러므로 공익형 수산직불제를 도입함에 있어서 수산업·어촌의 공익적 기능에 대해 적정한 기준과 효율적인 지원방안이 필요한 것으로 나타났다.
즉 수산업·어촌의 공익적 기능 제고를 위한 ‘공익형 수산직불제 도입’을 전략목표로, 전략목표를 달성하기 위한 두 가지 실행목표로 ① 국민건강 증진을 위한 수산업·어촌의 환경 보전 및 안전 기능 강화와 ② 수산업·어촌을 통한 지역사회 유지 및 삶의 질 개선방안을 제안한다.
실행목표를 위한 구체적인 실행안에서는 총 9종의 공익형 수산직불제가 도출됐으며, 이에 대한 도입방안을 ① 어민수당, ② 지속가능 수산직불, ③ 경영이양 직불, ④ 경관 직불, ⑤ 청년귀어 직불, ⑥ 조건불리 직불, ⑦ 문화보전 직불, ⑧ 해상안전, ⑨ 사회경제적 지원 직불을 제시하고자 한다. 또한 공익형 수산직불제의 도입을 위해 단계별 공익형 수산직불제 도입방안으로는 ① 통합형 ‘어민수당’, ② 부분통합형 ‘지속가능 수산직불제’, ③ 개별형 ‘공익형 수산직불제’를 제안하고자 한다.
농어업의 공익적 기능에 대한 개념화
김수석 한국농촌경제연구원 선임연구위원
농업의 다원적 기능은 기본적으로 인간의 경제활동과 관계되는 개념이다. 이 기능은 경제활동으로 생산된 농업의 산출물 중에서 시장 가치로 평가되지 않는 부분들, 예를 들어 농업경관 제공, 농촌사회·문화 보존, 환경 개선 효과 등을 말하는 것으로서 이에 대한 가치 평가는 종국적으로 농업의 역할 및 기능이 다양하다는 인식과 농업이 중요하다는 인식으로 귀결된다.
수산업도 농업과 같은 공익적 기능을 발휘하고 있는 부분이 있다. 여기에는 어촌의 경관과 같은 유형도 있고, 해양생태계가 주는 환경 정화 기능(맑은 공기 등) 유형 등이 있다. 이 중에서 어촌의 경관은 개념적으로 볼 때 (인간의 활동이 동반된) 다원적 기능에 해당하지만, 해양생태계의 환경재 기능은 (다원적 기능과 무관한) 생태계 서비스 개념에 유사하다.
이렇기 때문에 수산업 부문에서도 기존의 다원적 기능 개념 대신에 다원적 기능과 생태계 서비스 개념을 통합할 수 있는 새로운 공익적 기능 개념을 사용하는 것이 바람직할 것이다. 또한 이렇게 새로 개념화되는 수산업의 공익적 기능은 수산업과 어촌의 중요성을 인식하게 하는 수단으로 활용되게 하는 것이 적절하다 하겠다.
수산업 부문의 공익형 직불제와 관련해서는 농업의 공공재 프로그램과 같이 상호 준수 의무 이행의 대가로 직불금을 받는 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 여기에 해당되는 것으로는 해양환경의 적극적 개선, 수산해양자원의 지속가능한 이용 및 관리, 어장 휴식 등을 들 수 있다. 이런 상호 준수 의무에 대한 직불제는 공익형 직불제의 원래 취지에 부합하는 것이 된다. 현재 농업 부문에서 시행하고자 하는 공익형 직불제, 특히 기본형은 엄밀한 의미의 공익형 직불제에 속하지 않는다 할 수 있다. 이것은 기존의 쌀소득보전직불제 등 소득보전 직불제를 내용상의 큰 변화없이 공익형으로 명칭을 변경한 것에 불과한 것이고, 실제적인 공익형 직불제는 도입하는 제도 중에서 ‘선택형’이라 명명하는 부분이 된다. 이런 여건하에서 수산업 부문이 소득보전 직불이 아닌 진정한 공익형 직불제를 도입한다면, 이는 수산 및 어업 부문이 공익형 직불제를 농업 부문에 앞서 선도적으로 운영하는 것이 될 수도 있다.
