“TAC와 조업구역 구분 통해 공유재 비극 막겠다”
현 TAC 비율 25% 수준이나 2030년엔 80%까지 확대
어획노력량 감축도 추진… 감척예산 1002억으로 증액
연안·근해어선 간 경쟁 방지 위해 조업구역 분리 추진
불법어업 시 행정처분 강화… 관련 규정 개정 진행 중
우리나라 연근해어업이 어려움을 겪은 것이 이미 한해 두해의 일이 아니지만, 2019년은 특히 어려웠던 한 해로 기억될 것 같다. 무엇보다도 어획량이 감소했다. 10월 말까지 연근해어업 생산량은 69만7000톤으로 전년 동기 대비 8만4000톤이 감소했다.
전갱이, 삼치, 가자미 등 어획량이 증가한 어종도 있지만 주요 대중성 어종이 전반적으로 어획이 부진하다. 특히 고등어가 심각하다. 10월 말까지 고등어 어획량은 4만9000톤으로 전년 동기 10만9000톤에서 6만 톤이 감소했다. 멸치와 갈치도 전년 동기 대비 각각 약 1만 톤이 감소했다. 오징어는 1만 톤이 증가했지만 서해안에서 대부분 어획됐고 전통적 오징어 어장인 동해에서의 어획은 오징어 씨가 마를 정도라는 말이 실감날 만큼 매우 부진했다. 11월과 12월 연근해 어획량 통계가 아직 나오지는 않았지만, 2018년에 비해 2019년 연근해 어획량은 감소할 것으로 보인다.
수산자원 감소의 영향은 복합적
어획량 감소의 원인은 복합적이다. 기후변화, 해양오염, 남획, 중국어선 불법조업, 한일 어업협상 타결 지연 등에 더해 올해는 태풍 등 악천후로 인해 출어일수가 감소한 것도 어획량에 큰 영향을 미쳤다.
중국 어선과의 경쟁 및 일본 수역 입어 불가 등에 따라 근해어선은 조업수역을 점점 더 연안 쪽으로 옮겨오고, 거꾸로 연안 어선은 자원을 찾아 점점 더 멀리 나간다.
통발, 자망, 안강망 등 부설어구는 사용한도를 초과하는 일이 빈번하고 아예 정치망처럼 어장을 선점하는 경우가 많다. 수산자원이 감소하다 보니 어업인들의 경쟁은 더욱 치열해져서 업종 간, 지역 간 분쟁이 끊이질 않는다.
바닷속에는 폐어구가 육상에서 유입된 쓰레기와 함께 뒹굴고 있어 그물을 올려보면 물고기보다 쓰레기가 더 많은 경우도 허다하다. 한마디로 총체적 난국이다.
수산자원 고갈 및 이에 따른 어획량 감소는 우리나라뿐 아니라 전 세계적으로 공통으로 나타나는 문제이다. 반면에 미국, 뉴질랜드, 노르웨이처럼 수산자원을 잘 보전하면서 지속가능한 어업을 유지하는 국가들도 있다. 이러한 국가들의 공통점은 누가 어디에서 무엇을 얼마나 잡을 수 있는지를 명확히 정하고 있다는 것이다. 즉 총허용어획량(TAC)제도와 조업구역 구분을 통해 공유재의 비극을 방지한 것이다.
총허용어획량제도 대폭 확대
우리나라 연근해어업정책도 이러한 방향으로 전환하고 있다. 지난해 2월에 수립된 ‘수산혁신 2030계획’ 연근해어업 분야의 핵심 키워드는 TAC다. 우리나라 연근해어업 생산량에서 TAC로 관리되는 비율은 아직 25% 수준에 지나지 않는데 이 비율을 2022년까지 50%, 2030년까지는 80%로 끌어올릴 계획이다. 현재는 자율적 참여를 기반으로 하는데 해양수산부 장관이 직권으로 TAC 대상과 업종을 지정할 수 있도록 수산자원관리법이 개정될 예정이다. 효과적인 TAC 운용을 위해서는 무엇보다도 정확한 자원평가가 필수적이다.
이를 위해 자원평가 대상어종을 현재 45종에서 2022년까지 60종으로 확대하고 참조기, 갈치, 오징어, 멸치 등을 자원회복 대상종으로 지정해 지정된 판매장소에서만 거래토록 하여 어획량 통계의 정확성을 제고할 계획이다.
아울러 TAC 조사원을 대폭 증원하고 어업관리단과의 연계 운용을 통해 TAC 관리를 더욱 철저히 할 계획이다. TAC 내실화를 위해 어선별 어획량할당방식(IQ)을 정착시키고, 장기적으로는 할당된 어획량을 거래할 수 있는 개별 양도성할당방식(ITQ)으로의 전환도 추진할 계획이다.
연근해어업 관리체계 개편 나서
TAC 강화와 아울러 규제 완화도 추진하고 있다. 정확한 자원조사를 통해 적정 TAC를 산정하고 그 양을 정확히 지킨다면 기존의 세부적인 어구·어법 규제를 계속 유지할 필요성은 작아진다. 이런 맥락에서 어획량을 100% TAC로 관리하고 어선위치 모니터링 및 전자어획보고시스템 등 강화된 TAC 체계를 자발적으로 수용하는 경우 기존의 어구·어법 규제를 완화하는 ‘TAC 기반 어업규제 완화 시범사업’을 지난해 처음 도입했다.
공모방식으로 진행된 시범사업에 28개 어업인단체에서 응모하는 등 호응이 뜨거웠고, 전문가그룹 검토와 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳐 2개 어업인단체의 3가지 규제 완화 요청사항을 선정했다. 현재 이를 반영해 수산업법 시행령과 시행규칙 개정작업이 진행 중이며, 2020년에는 이 시범사업을 좀 더 확대할 계획이다.
TAC 강화와 병행해 어획노력량 감축도 지속 추진해나갈 계획이다. 감척예산은 2019년 332억 원에서 2020년 1002억 원으로 대폭 증액됐으며, 기존 연안어선 위주에서 벗어나 어획강도가 높은 근해어선 중심으로 실시할 계획이다. 근해어선은 한일 어업협상 타결 지연으로 영향을 받는 대형선망, 근해연승, 근해채낚기, 중형저인망을 중점 감척하고, 오징어 자원 및 연안자원 회복을 위해 대형트롤과 소형선망도 감척할 계획이다.
연안어선은 그간 감척하지 않은 구획어업과 어획강도가 높은 연안어선 위주로 감척할 계획이다. 지난해 처음 도입한 휴어제 지원사업도 자원회복 효과와 관련 산업에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려해 확대 여부를 검토할 계획이며, TAC에 기반한 업종별, 어선별 면세유 공급 한도를 설정해 과잉어획을 방지하고 면세유 부정유통을 차단할 계획이다.
연근해어업 관리체계도 개편을 추진한다. 어선 규모를 기준으로 한 기존의 연안·근해어선 구분은 어업여건 변화에 따라 더 이상 유효하지 않다. 어장 축소와 어로장비의 발달 등으로 현재는 연안어선과 근해어선이 사실상 같은 어장에서 조업함으로써 경쟁이 치열해지고 자원이 고갈되는 주요 원인이 되고 있다. 수산자원을 둘러싼 무한경쟁을 방지하기 위해서는 누가 어디서 얼마만큼 잡을 수 있는지를 명확히 해야 한다. 이를 위해 연안어선과 근해어선의 조업구역을 분리할 필요가 있다.
미국, 뉴질랜드 등 수산선진국들은 자국의 바다를 여러 개의 구역으로 구분하고 각 구역별로 TAC를 설정해 관리하고 있다. 중국도 지난해부터 약 12해리를 기준으로 대중형어선과 소형어선의 조업구역을 구분하고 있다. 다만 조업구역 변경은 이해관계가 첨예한 사안인 만큼 관련업계와 충분히 협의하면서 단계적으로 진행할 계획이다.
연근해어업의 허가권자와 실제 관리도 일치시킬 필요가 있다. 근해어업은 해양수산부 장관이 허가권자이지만 실제 허가 관련 업무는 지자체에 위임돼 있다. 연안어업은 허가권자가 지자체장이지만 해양수산부에서 세부적인 어구·어업까지 규제하고 있다.
연안어업은 큰 틀만 중앙정부에서 정하고 나머지 세부적인 사항은 각 지자체에서 각 지역 특성에 맞게 조절할 필요가 있다. 근해어업에 대한 해양수산부의 관리도 좀 더 강화할 필요가 있다.
불법어업 단속과 처벌 강화
불법어업 단속 및 처벌도 대폭 강화한다. 불법어업이 좀처럼 근절되지 않는 것은 여러 가지 원인이 있겠지만 처벌 수준이 너무 낮은 것도 그 원인을 제공하고 있다. 불법어업으로 얻을 수 있는 이득이 적발 시 손해보다 훨씬 더 크기에 불법어업을 지속하고 싶은 유인이 발생하며, 합법조업을 하는 어업인들이 오히려 손해를 본다는 인식을 가지게 된다.
어업질서 확립을 위해서는 불법어업 적발 시의 손해가 불법어업으로 얻는 이득보다 훨씬 더 크도록 할 필요가 있다.
현재 불법어업으로 어업허가가 취소될 경우 재허가 제한기간의 연장 및 중대 불법어업에 대한 과징금 대체대상 제외, 어업정지 등 행정처분 강화 등에 대한 관련 규정 개정이 진행 중이다.
수산혁신 2030계획 연근해어업의 최종 목표는 연근해 수산자원의 회복이다. 2018년 기준 우리나라 연근해 수산자원량은 313만 톤으로 분석되는데 이를 2022년까지 400만 톤, 2030년까지는 503만 톤으로 회복시키는 것이 목표이다. 연근해 수산자원이 500만 톤 수준으로 회복될 경우 연간 110만 톤을 지속적으로 생산하는 것이 가능하다. 수산자원 회복을 통해 지속가능한 연근해어업을 실현하고 우리 어촌경제가 활력이 넘칠 수 있도록 어업인 여러분의 적극적인 참여와 협조가 필요하다.
