□지속가능한 해역관리의 측면에서 본 해상풍력의 문제와 개선방향
정보 공개와 어업인 의견 수렴 절차 제도화 부족

육근형 한국해양수산개발원 해양환경연구실장

국내 해상풍력은 지식경제부에서 2010년 해상풍력 추진 로드맵을 발표하면서 2019년까지 세계 3대 해상풍력 강국을 목표로 총 9조2000억 원을 투자해 서남해안에 2500MW를 개발한다는 것이었다. 전원 개발 실시계획을 통해 인허가 의제로 사업이 본격화됐다.
2017년 신재생에너지 확대정책에 따라 태양광 및 풍력발전이 적극 추진되고 있다. 2030년까지 해상풍력을 12GW까지 끌어올린다는 게 정부 방침이다.
신재생에너지 확대정책에 따라 태양광 및 풍력발전이 확산될 전망이지만 지역민의 민원과 환경 훼손의 문제가 제기되고 있다.
국내 해상풍력발전은 지난 11월 말을 기준으로 추정해볼 때 전 해역에서 44개 사업에 약 10.6GW 생산을 추진 중인 것으로 파악되고 있다.
정부가 이렇게 해상풍력을 도입하게 된 배경은 바다는 공유수면이어서 소유주가 특정되지 않고 넓은 면적을 확보하기 용이하기 때문이다.
하지만 육상풍력과 동일한 문제가 반복되고, 토지 이상으로 권리관계가 다양해 이해관계의 충돌이 벌어지고 있다.
올해만도 전북 고창서 서남해 해상풍력발전, 경남 통영·사천·남해 등지서 욕지도 해상풍력발전, 부산 기장에서 기장군 해상풍력발전에 반대하는 집회가 열리는 등 어업인들은 해상풍력발전 건설을 극렬히 반대하고 있는 실정이다.
수협은 총 39개 조합이 참여하는 해상풍력대책위원회를 지난 6월에 구성해 대응하고 있다.
해상풍력을 추진할 때 검토할 부문은 환경성과 해역 이용의 적정성이다.
현행법상 해상풍력에 대한 평가는 사업규모에 따라 주체와 방식이 다르다. 100MW 이상은 해역이용협의와 환경영향평과 모두 거치지만 100MW 미만일 경우 해역이용협의만 하면 된다.
해상풍력을 검토할 때 연안어업과 근해어업 등 어종, 어업, 생산량 등의 조업 현황과 돌고래, 상괭이, 바다거북 등 대형 해양동물에 대한 정보도 부족하다.
이에 해역이용협의, 환경영향평가, 공유수면 점·사용 허가 등의 단순화가 요청되며 바다의 특성을 고려한 민감지역에 대한 사전 고려도 필요해 보인다.
해상풍력을 검토할 때 정보의 공개와 의견 수렴 절차도 필요하다.
해상풍력의 영향을 받는 것들에 대한 정보의 충실한 공개가 필요하며 정보의 공개와 의견 수렴 절차의 제도화가 부족하다.
해상풍력에 대해 어떠한 정책적 대응이 가능할 것인가. 제도적으로는 농해수위 중심으로 해상풍력 추진 과정에서 필요한 주민 수용성, 사전입지, 해역이용협의 강화 노력이 필요하다.
황주홍, 정운천, 윤준호 의원이 ‘해양환경 관리법’ 개정안을 발의했는데 이 개정안에는 10MW 또는 20MW 이상의 해상풍력 사업은 해역이용협의 대상에서 해역이용영향평가 대상으로 격상해 환경영향평가 등이 강화됐다.
또 ‘신재생에너지법’ 개정안도 발의됐다. 해양수산부 해상풍력발전지구 심의위원회를 구성해 해상풍력발전지구 지정을 심의해 어업인 등의 의견을 수렴하도록 했고 산업자원부의 재생에너지발전지구 지정 및 개발 운영 등을 규정했다. 또 재생에너지발전지구 심의위원회를 산업자원부에 신설해 재생에너지발전지구 개발 전담기관을 지정토록 했다.
해상풍력 관련 정책적 대응 방향으로 풍력발전을 위한 별도의 입지 선정의 제도화가 필요해 보인다. 또한 해역이용협의에서 대상자를 현재 해수부 장관과 사업자로 돼 있는데 이해관계자까지 포함시켜야 할 것이다.
해상풍력은 해양공간계획과 제도를 연계시켜 개별사업 어가별 적합성을 평가해야 한다.
해상풍력에 따른 어업보상은 전원개발 촉진법, 수산업법 등에 따른 보상 청구권을 피해 조사 결과에 따라 적정 보상을 실시하고 기타 지역 지원은 현 ‘발전소 주변지역 지원법’에 따라 반경 5km 이내 지역민을 대상으로 산정하되 지자체에 지원금을 귀속시키는 방안이 있다. 단 해상풍력발전은 영향을 받는 조업 어업인과 조망권 등 영향의 범위가 육상 발전소 건설에서 기인한 5km 범위보다 훨씬 넓다. 발전사업자가 개별 이해관계자와의 협의에 따른 임의 지원을 지양하고 사업자가 지자체와 발전기금 등을 조성해 지역민에게 지원해야 할 것이다.
어업보상 및 지역민을 대상으로 발전사 특수목적법인에 지분 참여토록 해 지분 참여 시 산정비율을 우대하거나 채권형, 주식형, 펀드형 등 방식을 다양화해 참여자의 여건과 장기적인 수익성을 선택할 수 있도록 해야 한다. 고령화되는 농어촌 인구를 고려해 지역단위 연금 등의 형태로도 발전방안을 모색할 수 있겠다.

□해상풍력의 사회적 수용성 확보를 위한 제도개선 방안
어업인을 위한 해상풍력정보센터 역할 수협이 맡아야

조공장 한국환경정책·평가연구원 선임연구위원

육상풍력의 경우 소음, 진동, 생태계 피해 등 환경 문제로 갈등이 유발됐지만 해상풍력의 경우는 어업인의 생존권 침해, 사업 추진 과정에서의 소통 부재, 부실한 환경영향평가 등 사회 수용성의 문제가 큰 것으로 보인다.
수용성을 저해하는 요인으로는 어업인을 포함한 주민 의견 수렴 및 반영이 안 되고 일방적 소통방식과 일방적 주민 참여, 보상 및 지역 상생계획(이익공유) 미흡, 과학적인 데이터를 포함한 정보 공유 부족, 의사결정 과정 불투명, 사업자 및 추진기관의 갈등관리 전문가 부족, 해상풍력에 대한 이해 부족, 과거 개발방식에 대한 트라우마 및 불신 등을 꼽을 수 있다.
지속가능한 발전과 사회적 의사결정의 수용이 이뤄지려면 과학성과 민주성이 뒷받침돼야 한다.
2018년 9월 고창에서 새로운 주민 참여 방식의 시나리오 워크숍 모의실험이 시도됐다. 우리 지역에 해상풍력이 필요한가부터 해상풍력 도입 시나리오 평가로 진행됐다. 1일차에는 해상풍력 도입의 장단점을 토의하고 2일차에는 대안 비교 및 투표로 진행됐다.
이 워크숍에 대해 참여자는 ‘늦었지만 소통의 장이 됐다. 우리 지역에서 반대해야 할 이유를 충분히 설명했다’, ‘사업 시행 전 어업인들과의 대화가 많이 이뤄졌으면 함’, ‘의견 청취 자세에 만족하고 다음에도 기회를 많이 만들면 더욱 좋겠다’, ‘어업인들은 실증단지 시작할 때부터 이러한 대화와 토론 간절히 원했다’, ‘어떤 정책을 펴기 전 지역민 설명과 동의가 절대적으로 우선시돼야 함’ 등의 평가 의견을 내놨다.
참여자 설문조사에서는 ‘기존의 주민과 사업자 소통방식에 매우 불만이다’, ‘이러한 워크숍의 주최 기관은 산업통상자원부 등 정부 기관이 맡고 주민 의견 듣는 자리가 꼭 필요하다’는 게 대부분이었다.
해상풍력의 사회적 수용성 확보를 위한 정책을 제언해보자면 우선 수용성 확보를 위한 정부 역할을 강화해야 한다.
민주성이 강화된 절차로 개선해 수용성 확보는 빠른 단계부터 실시한다. 또 입지선정 단계에서 주민(어업인 등) 참여를 보장하며 조업 지장 지역에는 들어가지 않는다는 약속을 해야 한다. 또 과학성이 강화된 정보를 위해 과학적인 입지선정 기준 마련과 풍향정보, 환경정보, 어업정보 데이터를 구축해야 하겠다.
수용성이란 정부가 만든 계획을 주민이 수용하는 것이 아니라 수용성 있는 계획을 함께 만들어가는 것이다.
현행 환경영향평가법의 주민 참여 규정은 ‘사업자는 설명회를 개최해 주민의 의견을 들어야 한다. 30인 이상의 주민이 공청회를 요구하면 공청회를 개최해야 한다’로 돼 있지만 참여 기회만으로는 형식적인 절차로 전락해 수용성 확보에 어려움이 있다.
협의회 참여자가 동의하더라도 대다수의 지역주민이 협의회 결과를 수용할지 여부는 보장할 수 없다. 따라서 협의회 논의 과정을 공개함으로써 지역주민과 협의 참여자의 소통을 촉진시키며 이러한 소통의 결과로 지역 수용성을 확보할 수 있을 것이다.
현행 공청회는 환경영향평가법에 따라 사업자가 주관하며 공청회가 무산되면 개최한 것으로 인정되고 있다.
이에 환경영향평가법과 해양환경관리법을 적용해 사업자는 설명회를 개최해 주민의 의견을 들어 계획에 반영하고 행정기관은 공청회를 개최해 주민 의견을 인허가에 반영해야 한다. 또 ‘설명회나 공청회가 주민의 방해로 개최되지 아니한 경우에는 개최하지 아니할 수 있다’는 조항을 삭제하는 방향으로 개선해야 할 것이다.
이와 더불어 어업인을 위한 해상풍력 정보센터의 필요성도 제안해본다.
수협이 해상풍력정보센터를 만들어 과학적이고 객관적인 정보 및 해외사례 등 정보 지원의 기능과 함께 전문가 전문기관 등을 어업인에게 소개하는 네트워크 기능을 하는 것이다. 또한 어업인의 애로사항을 정부와 사업자에게 알리는 정책제안 가교 역할을 할 수 있다.
재생에너지법의 개선방안을 제안해보면 산자부와 해수부가 지구 지정을 하고 지구 지정을 위해 지자체, 어업인 대표 등이 참여하는 협의체를 구성한다. 또 지구 지정을 위한 기준을 사전에 공개하며, 기준에는 조업 지장 여부를 포함해야 한다. 어업인 반대 시에는 추진하지 않겠다고 명확히 해야 한다. 또 위원회, 협의회는 공개를 원칙으로 하며 불가피한 경우에만 비공개로 진행해야 할 것이다.
환경영향평가법과 해양환경관리법에 대한 개선방안으로는 사업자는 설명회를, 행정기관은 공청회를 주관한다. 또 공청회가 주민 방해로 무산되면 개최한 것으로 인정하는 조항은 삭제해야 할 것이다. 

장승범 기자 다른기사 보기