TAC제도 운용 개선 방향

이창수 수협중앙회 수산경제연구원 책임연구원

 
수산자원 관리의 핵심은 '어업인 참여'

쿼터에 대한 재산성 부여와 자원 재조사 근거 마련해야
수입보장보험 개발 업종별 구조조정 계획 등 수립 필요
수협, TAC제도 운용 실태 상시 파악 등 노력 기울여야

우리나라의 수산정책은 1990년대 중반 이후 기존 생산 중심에서 수산자원 관리 중심으로 그 기조를 전환해 지금에 이르고 있다. 정책의 기조가 변화된 지 20여 년이 지난 현재 수산자원의 회복세는 더디기만 한 것이 사실이다. 이에 정부는 ‘수산혁신 2030’계획을 수립해 수산업 발전을 기대하고 있으며, 그중 총허용어획량(TAC)제도를 여타 어종으로 확대함으로써 수산자원을 더 효과적으로 관리하고자 하고 있다. 대신 기존 규제는 완화하는 방향으로 정책을 추진할 계획이다. 이 제도는 지속적으로 수산자원을 이용할 수 있는 수준의 TAC를 정하고, 그 이하의 양만큼만 어획하도록 하는 것이다. 세계적으로도 가장 자원관리 효과가 큰 규제수단으로 평가받고 있다.

우리나라에서 이 제도를 도입한 것은 지난 1999년으로 어느덧 20년이 흘렀다. 정부의 TAC 확대 기조와 함께 기존 제도 운용에 대해 전반적 점검이 필요한 시기이다. 단순히 TAC제도를 확대 적용하는 것만으로 수산자원 관리가 더 효과적이라고 말하기에는 기존 TAC 적용 어업의 상황이 그렇게 긍정적이지 않기 때문이다. 즉, 정부의 효과적인 수산자원 관리정책의 성공을 위해서는 제도의 확대적용과 함께 기존 제도 운용의 한계를 파악해 개선하는 작업이 동시에 추진돼야 한다. 이에 현재 운영되고 있는 TAC제도의 한계점과 문제점 등을 적시하고자 한다.

TAC제도 운영 실태

앞서 언급한 것과 같이 TAC제도는 어종별로 자원량을 조사·평가해 자원의 지속가능성이 유지될 수 있는 한도까지만 해당 자원을 어획하도록 어획량을 규제함으로써 수산자원을 관리하는 제도이다. 우리나라에서는 이 제도를 1999년 시범 도입한 이후 오늘날까지 확대 운용하고 있다. 제도 운용 초기에는 대형선망(고등어, 전갱이, 정어리)어업 및 근해통발(붉은대게)어업 등 2개 업종, 4개 어종을 대상으로 했다. 이후 점차 적용 대상 업종과 어종을 확대해 현재는 고등어, 전갱이, 붉은대게, 대게, 오징어, 도루묵, 개조개, 키조개, 꽃게, 참홍어, 제주소라 등 총 11개 어종에 적용하고 있다.

이들 11개 어종의 TAC제도 운용 현황을 파악하기 위해 올 초(1~2월) 전국의 TAC 어종 취급 수협 관계자, 수산자원조사원, 관련 공무원, 어업인 및 어업인 단체 등을 대상으로 심층 면접조사를 실시했다. 그 결과를 요약하면 표 1과 같이 공통적으로 나타나는 문제점과 개별 어종별로 드러나는 한계 등으로 정리할 수 있다.

먼저 공통적으로 나타난 문제점을 정리하면 네 가지로 요약된다.

첫째, TAC 책정에 대한 신뢰성 결여이다. 통상적으로 TAC는 어종별 생물학적허용어획량(ABC)을 평가해 그 이하로 설정하는데, 어업인들은 이를 신뢰하기 어렵다고 한다. 인터뷰 결과, 자원조사 포인트, 횟수 등이 너무적다는 인식을 가지고 있으며, 자원의 변동성을 과학자들이 예측하지 못할 것이라는 생각이 팽배했다. 그리고 TAC를 책정하더라도 실제 어획량은 책정량에 미치지 못하기 때문에 어업자들은 TAC에 대해 큰 의미를 부여하지 않고 있는 실정이다.

둘째, TAC제도 적용 대상을 확대해야 한다는 것이다. 실제 TAC제도 적용에 있어 동일어종 어획 다수업종의 존재는 이미 예상했던 문제였다. 대표적으로 개조개, 키조개 등은 복수의 업종이 이용하는 어종이지만, 일부 업종에만 TAC제도를 적용함에 따라 상대적으로 불이익을 받고 있다. 즉, TAC 미적용 업종은 해당 어종을 어획함에 아무런 제약이 없을 뿐만 아니라 어획량도 월등하다는 것이다. 제대로 된 수산자원 관리가 이루어질 수 없는 실정이다. 이런 문제는 비단 이들 업종뿐만 아니라 전 업종에 걸쳐 발생하고 있다.

셋째, 어업인이 중심이 되는 거버넌스가 확립돼야 한다. TAC제도는 정부와 지자체가 주체가 돼 시행하고 있으며, 개별 업종별 단체, 수협 등은 보조적 역할을 담당하고 있다. 민간의 적극적 수산자원 관리 참여, 더 나은 관리방법 적용 등을 위해서도 민간의 참여는 더 확대돼야 한다. 이러한 거버넌스의 대표적 사례는 전국붉은대게협회로 TAC제도 운용에서 큰 역할을 차지하고 있다.

넷째, 어업인 지원책 마련이 필요하다. 비록 정부의 정책적 목표가 수산자원 관리에 있다고는 하지만 더 궁극적인 목적을 생각하면 어업인의 원활한 어업활동이 전제돼야 한다. 예를 들어 선망어업의 경우 고등어, 전갱이, 오징어 쿼터를 배분받아 조업하고 있다. 그런데 배분받은 쿼터 모두를 소진했다고 하더라도 손익분기점을 초과하는 이윤 창출이 힘든 상황이 초래되고 있다. 정부의 어업인 지원책이 강구돼야 한다.

<표 1> TAC제도 운용 실태 조사 인터뷰 결과

개별 어종별로도 몇몇 문제점이 파악됐다. 고등어와 전갱이 어업에서는 수산자원의 상태를 수시로 파악할 수 있도록 제도적 뒷받침이 필요하다. 이들 어종은 부어종(浮魚種)으로 여타 어종에 비해 자원의 변화가 급격한 편이다. 즉, TAC제도 운용 단위 기간 중에도 얼마든지 자원의 변동이 발생할 수 있는데, 이러한 경우 자원의 재조사를 통해 운용방식을 변경할 수 있도록 해야 한다는 것이다.

붉은대게와 대게는 대략 수심 400m를 기준으로 서식해 어군 형성 등이 달라지는 특성을 보인다. 과거에는 두 어종을 어획하는 업종 간 조업구역을 암묵적으로 인정하고 지켜왔으나 최근에는 경쟁적으로 조업이 이루어지고 있다. 개별 어종의 자원 관리가 더 어려워지는 원인으로 작용하고 있어 이에 대한 대책이 강구돼야 한다.

개조개 어업에서는 어업권어업자와 TAC 업종 간 어장 경계구역에서 상호 경쟁조업이 이루지고 있다. 구역 침범 사례도 빈번히 발생하고 있어 이에 대한 감시·감독의 문제가 심각하게 야기되고 있다.

꽃게 어업의 상황은 다른 어업에 비해 더 심각하다. 정부는 올림픽 방식의 문제점을 해결하기 위해 정부 및 지자체 유보량의 비중을 낮추거나 없애고 있다. 그 결과 꽃게어업에서도 각 어선에 할당량이 모두 배분되고 있는데, 한정된 쿼터를 다수의 선박에 배분함에 따라 실질적 조업이 불가능한 어선이 발생하는 등의 문제가 있다. 특히 과거 실적에 비례한 쿼터 책정으로 일부 선박의 경우 연간 꽃게 쿼터 배정량이 3톤에 불과하기도 하다. 게다가 어업자들의 부족한 쿼터는 상호 거래를 통해 충족시키도록 지자체에서 유도하고 있는데, 쿼터의 이전 및 거래는 현재 제도에서 허용하지 않는 부분이기 때문에 조속한 개선을 요구하고 있다.

TAC제도 개선 방향

TAC제도 운용 실태조사를 통해 다양한 문제점을 파악할 수 있었다. 이에 더 효과적인 제도 운용과 수산자원 관리를 위해 TAC제도 개선 방향을 설정했다.

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